Más allá de Kyoto: El presente y el futuro de los acuerdos sobre el contenimiento del cambio climático
1.- El efecto invernadero es una amenaza “peor que Al Qaeda”, advierte un reciente reporte del Pentágono, del cual se han ocupado ampliamente todos los órganos de prensa nacionales y extranjeros en el curso del mes de febrero 2004.
Siempre en los Estados Unidos, según el ultimo reportaje de la agencia americana Noaa (National oceanic and atmospheric administration) en el mes de enero del 2004 las temperaturas del suelo han resultado mucho más por ensima de la media (hasta + 5ºC) sobre gran parte de Asia centro-septentrional, de Europa Occidental (sobre todo en España y en Francia), y de Sur América (en Argentina).
El aspecto interesante de estas noticias, y sobre todo de los tonos alarmantes utilizados por el Pentágono, es que ellas llegan de un país –los Estados Unidos- cuya Administración es notablemente más escéptica en torno a las causa del efecto invernadero y a sus consecuencias sobre el clima: como se sabe, el Gobierno Bush – siguiendo por otro lado las indicaciones expresadas a unanimidad por el Senado- se ha refutado a ratificar el Protocolo de Kyoto y, por consiguiente, de confirmar la obligación, asumida al momento de estipulación del Protocolo, de reducir las emisiones propias de gas, idóneas a influir sobre el clima antes del 2012.
Bien diverso es la posición de esta parte del Atlántico. El consejo de Ministros del ambiente de la Unión europea en la reunión de marzo a todavía confirmado, superando el obstruccionismo italiano, en considerar la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto sobre la contención del cambio climático y la realización de los objetivos en él establecidos como una “prioridad absoluta”.
De qué cosa dependen estos dos modos radicalmente diversos de afrontar la emergencia ambiental pues por el cambio climático?
2. Dos datos pueden considerarse fuera de toda discusión. El primero es que el clima está cambiando. El segundo es que la actividad del hombre y el mundo de desarrollo iniciado con la Revolución industrial, en consecuencia esencialmente los gases emitidos seguido a la utilización de combustibles fósiles, los llamados “gases invernadero” (sobre todo anhidrido carbónico) está entre las causas más importantes del cambio.
No es, por consiguiente, un caso que el cambio climático se haya impuesto en los años Noventa como la más importante emergencia ambiental.
En efecto, es la única emergencia ambiental – entre las muchas calificadas como tales en los últimos decenios – que puede a pleno título adquirir la calificación de global. Los efectos del cambio climático no están, en efecto, limitados al territorio donde se producen las causas del cambio o a los territorios circundantes, sino que se expanden a la entera atmósfera terrestre. Esto determina tres consecuencias:
En primer lugar, cada una de las áreas de la tierra resiente el cambio climático en medida diversa, según de su posición geográfica y de otras variables geofísicas, pero independientemente de la medida en la que contribuye al cambio.
En segundo lugar, los esfuerzos que cada país pone en ejercicio para contener el cambio climático producen efectos también para todos los otros países, mientras que la ausencia de esfuerzos tiene consecuencias negativas para todos.
En fin, en la medida en que existe una directa correlación entre nivel de desarrollo industrial y económico y producción de gas invernadero che provocan el cambio climático, los países ricos –per el solo hecho de ser ricos (es decir, desarrollados)- producen efectos dañosos sobre el clima mucho mayores que los países pobres, mientras estos últimos resienten de las consecuencias de tales efectos, a pesar de que contribuyen a ello en medida reducida.
3. Las consecuencias indicadas están en la base de los problemas y de los conflictos referidos a si y como el cambio climático debe ser afrontado y contenido.
Sobre un perfil económico, se trata de valorar la entidad de los costos de las operaciones para contener el cambio climático frente a los posibles beneficios que pueden obtenerse. El conseguimiento del objetivo de reducción del cambio climatico comporta en efecto la adopción de medidas que inciden sensiblemente sobre el modo actual de desarrollo de la economía mundial, basado esencialmente sobre el consumo de energía producida mediante la utilización de combustibles fósiles: son medidas que comportan, pera los países más desarrollados, una reconversión del sistema económico y productivo, con inevitables consecuencias sobre los niveles de vida y de bienestar de la colectividad y con recaídas imprevisibles sobre los equilibrios políticos internos e internacionales.
Para muchos expertos, este imponente esfuerzo no es justificado por los beneficios que presumiblemente puedan obtenerse de la reducción del cambio climático en los futuros decenios, sea porque los resultados podrían ser reducidos, si no insignificantes, sea porque muchos de los posibles daños podrían en todo caso ser evitables o atenuados por el desarrollo de adecuadas nuevas tecnologías en los próximos decenios. Este tipo de valoraciones ha influido de manera importante sobre la decisión de la Administración Bush de no ratificar el Protocolo de Kyoto, bloqueando también su entrada en vigor.
En cambio, según los sostenedores de las intervenciones para contener el cambio climático, las intervenciones son no solo justificadas, sino indispensables al fin de evitar los efectos desastrosos para las futuras generaciones determinadas por las modificaciones al clima –ya más evidentes- producidas por el actual modelo de desarrollo.
Existe también otra dificultad, y es la distribución –teniendo en cuenta la globalidad del problema- entre los distintos países de los costos y de los sacrificios necesarios para actuar la política de contener que sea aceptable por todos los países y, en particular, por aquellos a los cuales la solución propuesta impone mayores sacrificios (o acarrea menores beneficios).
Pero, como se sabe, la equidad es un concepto de muchas facetas sobre el cual es difícil encontrar un acuerdo, a falta de una autoridad que pueda imponer la cara que considera más justa que las otras.
El aspecto distributivo de los costos se ha revelado, al final, como aquel mas denso de obstáculos y el que mayormente ha bloqueado el esfuerzo de las Naciones Unidas y de la comunidad internacional para alcanzar un acuerdo internacional y para obtener la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto.
4. Entre muchos problemas puestos de este aspecto, dos han sido de particular relieve: el criterio a utilizar para la distribución, y las modalidades con las cuales organizar la reducción de las emisiones. Entre ambas soluciones adoptadas por el Protocolo de Kyoto han sido duramente criticadas por los Estados Unidos.
Por aquello relacionado con los criterios, mochos abrían podido ser los utilizables.
Por ejemplo, se habrían podido graduar los costos del contenimiento con referencia a los beneficios producidos por la reducción de las emisiones.
Pero este criterio abría descargado la mayor parte de los costos sobre los países en vía de desarrollo (dotados de pocos medios económicos y tecnológicos para hacer frente a las emergencias climáticas) o pequeños países insulares ( cuya misma existencia podría ser amenazada por el cambio del clima): todos países imposibilitados por un lado a hacer frente a los costos, y de otro a contener los efectos del cambio, considerando la modesta contribución que ellos ofrecen al mismo en términos de emisión de gas invernadero.
O bien, se habría podido hipotizar un enlace entre costos del contenimiento y previsible incremento del uso de los gases invernaderos en los distintos países, en el curso de los próximos decenios.
Pero también este criterio ha sido descartado en cuanto –teniendo en cuenta la rígida relación entre incremento del uso de combustibles fósiles y desarrollo económico y productivo – habrían estado penalizados duramente los países orientados en la vía del desarrollo (India, China, Brasil en primer lugar), y habría sido, consecuentemente, solidificada y garantizada la posición de supremacía económica conquistada por los países ricos.
El criterio preelegido, por razones de equidad, se ha basado, en cambio, sobre el principio del derecho internacional ambiental de la responsabilidad común pero diferenciada de los Estados que forman parte de la comunidad internacional. Es un principio que impone che todos los Estados participen en los esfuerzos colectivos, en presencia de emergencias ambientales globales, pero en modo proporcional a sus capacidades económicas y a su grado de desarrollo.
Así se ha previsto en los acuerdos internacionales –antes por el Convenio marco sobre el cambio climático (Framework Convention on Climate Change, después por el Protocolo de Kyoto – che, por el primer período de actuación del Acuerdo (del 2008 al 2012), todos los costos habrían debido ser soportados solo por los países industrializados, es decir por aquellos históricamente responsables de la cantidad de GHG ya presentes y actualmente inmersos en la atmósfera y consecuentemente del cambio climático así como hoy es proyectable. A los países industrializados han sido asimilados los países del bloque soviético, los llamados EIT (economies in transition).
Los Estados Unidos, como se ha dicho, han considerado este criterio inaceptable, sosteniendo que el principio de la responsabilidad común pero diferenciada habría implicado imponer obligaciones graduadas y reducidas de contenimiento de las emisiones también a los países en vía de desarrollo y, en particular, a aquellos países que previsiblemente contribuirán en modo consistente a agravarse el efecto invernadero en los próximos decenios: India, China y Brasil sobre todo.
En efecto, según el criterio fijado por el Protocolo, los países en vía de desarrollo son libres hasta el 2012 de utilizar sin límites los combustibles fósiles que provocan el cambio climático, pero están –como se ha dicho- también estrechamente conexos con el desarrollo económico y productivo.
Se deriva que algunos países colocados entre aquellos en vía de desarrollo podrán alcanzar y superar al final del primer período de empeños (en el 2012) a muchos países industrializados en la cantidad de emisiones, si mantuvieran el actual ritmo de desarrollo económico y consecuentemente de incremento de las emisiones de gas invernadero. Así la reducción de emisiones obtenida por los Estados obligados podría ser, a escala global, en todo o en gran parte compensada por el aumento de las emisiones de Estados no obligados a adoptar alguna política de contención de las emisiones mediante un control del sistema productivo: un escenario que haría vano la consecución de los mismos objetivos ambientales de estabilización del clima que el Convenio persigue.
La adopción de los criterios de distribución fijados por el Protocolo determinará, en consecuencia con toda probabilidad, una alteración desfavorable a los países industrializados en la actual condición del mercado internacional y de las relaciones de intercambio: los efectos de las políticas de reducción de las emisiones sobre el sistema productivo pondrían, en efecto, a los países desarrollados en condiciones de desventaja competitiva respecto a los países no obligados más lanzados en la carrera del desarrollo y, en consecuencia, más prontos a aprovecharse de las favorables condiciones del mercado internacional. Esto significa que el criterio previsto puede transformar los acuerdos sobre el cambio climático de instrumento para la tutela del ambiente en instrumento de reequilibrio del desarrollo y del mercado internacional: para los países en vía de desarrollo los acuerdos sobre el clima pueden ofrecer la ocasión histórica de recuperar, en términos de desarrollo económico, el tiempo perdido en contraposición de los países ricos, y de conquistar nuevos espacios sobre el mercado internacional.
5. El otro nudo controvertido ha sido constituido por las modalidades con las cuales proceder a la reducción de las emisiones.
El modo predeterminado ha sido aquél de imponer a los países industrializados reducir gradualmente las emisiones, en modo de alcanzar en el 2012 con emisiones del nivel alcanzado en 1990.
Esta modalidad, considerada la más imparcial entre todas aquellas hipotéticamente utilizables, comporta sin embargo dos importantes lagunas. Por un lado, es punitiva de aquellos países –en particular, Estados Unidos y Japón- que hayan tenido un consistente desarrollo económico, y por consiguiente un correlativo aumento de las emisiones de gas invernadero –en los años sucesivos a 1990-. Por otro lado, ha dado una enorme ventaja a los países en los cuales, por razones de carácter político o económico, el desarrollo se haya parado o inclusive disminuido: es el caso de todos los países pertenecientes al ex bloque soviético, los cuales, por la caída de la producción industrial y la consecuente reducción de las emisiones a niveles ampliamente inferiores a aquellos de 1990, no solo no deben cumplir esfuerzo alguno de reconversión, sino que se encuentran con consistentes cantidades de “derechos de emisión” que –en virtud de los “mecanismos de mercado” previstos por el Protocolo de Kyoto – pueden ceder a los otros países industrializados che no logren respetar los límites.
Por efecto de estas modalidades los Estados Unidos y los otros países en los cuales se ha verificado un intenso desarrollo económico en los años Noventa, se encuentran en la imposibilidad de conseguir los objetivos de reducción fijados (que requerirían una insostenible reconversión del aparto industrial y productivo), se no adquiriendo enorme cantidad de derechos de emisión de los países del exbloque socialista (cuyo surplus, por lo demás, no es el fruto de una mirada política ambiental, sino simplemente de la caída del sistema político económico en el cual estaban inmersos).
6. Si es comprensible la posición de rechazo de parte de los Estados Unidos, debe decirse que la diversa elección operada en la Unión Europea, formada para sostener el Protocolo de Kyoto, no ha sido justificada, contrariamente a cuanto sostienen algunos observadores americanos, por la certeza de poder alcanzar los objetivos de reducción fijados por el Protocolo.
El alcance de los objetivos, si es extremadamente ardua para los Estados Unidos (que habría tenido que recurrir necesariamente a la adquisición de derechos de emisión sobre el mercado, inevitablemente de los países del exbloque socialista soviético), se prospecta más ágil, pero no sin notables dificultades para la Unión europea, che en efecto todavía hoy está bien lejos de haber sentado las bases para el cumplimiento de sus propias obligaciones (si no también ella recurriendo a la adquisición de derechos de emisión).
En cambio, la posición de la Unión europea es dispensada por tres ordenes de motivos.
En primer lugar, por la opinión difundida de la opinión pública europea (de algunos Estados en modo particular) y de un sincero sostén de los valores de cooperación internacional en materia ambiental.
Después, de la consideración que las dificultades sean económicas sean de imagen que los acuerdos de reducción de las emisiones habrían creado a los Estados Unidos no podían más que comportar consecuencias favorables a las economías europeas y ofrecer la ocasión para acentuar la competitividad sobre los mercados internacionales.
En fin de la posibilidad, visto que los Estados Unidos han rechazado la ratificación del Protocolo, de obtener el resultado, en una situación mundial crecientemente dominada por una única potencia mundial, de ponerse como entidad supranacional de referencia con la comunidad internacional para una visión de las relaciones y de las obligaciones internacionales basada sobre el multilateralismo y sobre los valores de la cooperación y de la tutela de los Estados menos privilegiados.
7. A este punto, después del sustancial fracaso de la COP 9 DE Milán, las previsiones sobre un suceso de la iniciativa de las Naciones Unidas de alcanzar un eficaz acuerdo global sobre reducción de las emisiones son en verdad modestas.
El protocolo en efecto no ha aún entrado en vigor, no habiéndose obtenido todavía una de las condiciones previstas: la ratificación de parte de un número de Estados que totalice al menos el 55% de las emisiones globales de gas. El rechazo de ratificación por parte de los Estados Unidos, que por sí solo es responsable de más de 1/3 de las emisiones globales de gas que provocan el cambio climático, ha implicado que conseguir aquél objetivo es una empresa extremamente ardua.
Desde el punto de vista de la tutela del ambiente es realista considerar que el entero recorrido de los acuerdos sobre el cambio climático haya fracasado sustancialmente, o esté próximo al fracaso
Como confirmación de esta conclusión está el informe difundido por el Secretario general de la Convención, de junio del 2003, según el cual, sobre la base de las proyecciones de las emisiones de gas invernadero no habrá una reducción, sino un aumento de las emisiones entre el 2000 y el 2010 estimado nada menos que en el 17%.
A pesar de ello, existen algunos motivos para ser optimista.
Primero que todo, el mismo comunicado del Secretario general de la FCCC, si bien denunciando la gravedad de la situación y el sustancial incumplimiento de los países ricos, por actos que han sido adoptados, o están en fase de adopción, de parte de muchísimos gobiernos, también a nivel regional y local, políticas dirigidas a contener de las emisiones (particularmente es significativa, por ejemplo, la normativa adoptada por California, en abierto disentimiento con la elección del Gobierno federal). En consecuencia, la comunidad internacional si ha puesto, si bien lentamente, en movimiento.
Otro aspecto positivo es dado por los desarrollos a nivel de relaciones internacionales y del derecho internacional ambiental. El rechazo de los Estados Unidos de ratificar el protocolo de Kyoto parecía debía señalar el fin de la tentativa de afrontar con instrumentos de derechos internacional el problema del cambio climático y de poner el clima sobre control con instrumentos de cooperación y solidaridad entre los Estados.
Sorprendentemente, la decisión americana ha tenido un efecto opuesto a aquél previsto. Varios Países han decidido a ratificar el Procolo de Kyoto propiamente para dar una demostración de la propia confianza en los organismos representativos de la comunidad internacional y de la propia solidaridad de frente a una emergencia ambiental. Esto ha evidenciado un dato importante, y es que hoy tenemos un sistema internacional en plena actividad, con organismos instituidos para esos efectos, encargado de presidir la estabilización del clima. Este sistema ha sido dotado de reglas y procedimientos flexibles, periódicamente renovables y por consiguiente también adaptables a los datos científicos que continúan siendo adquiridos y elaborados. Algunos comentadores han calificado este resultado como una victoria ideal de multilateralismo europeo sobre el unilateralismo americano.
Además, y este es un tercer aspecto a tomar en consideración, por primera vez en la historia de las relaciones internacionales encuentra concreta aplicación el principio del desarrollo sostenible: viene así puesto un freno al modo de desarrollo afirmado después de la revolución industrial, fundado sobre una unilateral utilización intensiva de los recursos naturales, de las materias primas y de las fuentes de energía no renovables.
Se trata de una señal importante: como quiera que procedan los acuerdos del clima, permanecerán seguramente sus efectos sobre el comportamiento y en el modo de pensar de los Estados que componen la comunidad internacional.
Sobre este último perfil, el Protocolo de Kyoto posee un valor simbólico de gran importancia.
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Stefano Nespor, Conferenza presso l’ordine degli Avvocati di Costa Rica, marzo 2004